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关于推进环境污染第三方治理的实施意见及权威解读

[日期:2017-09-04] 来源:节能环保一言堂  作者: [字体: ]

为贯彻落实我国环境保护工作及国务院办公厅《关于推行环境污染第三方治理的意见》要求,进一步推行第三方治理模式,指导全国各地开展环境污染第三方治理工作,环境保护部近日印发了《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》(简称《实施意见》)。

《实施意见》主要围绕加快实施大气、水、土壤污染防治行动计划,实现环境质量改善,以环境污染治理“市场化、专业化、产业化”为导向,推动建立排污者付费、第三方治理与排污许可证制度有机结合的污染治理新机制的总体思路和目标制订。

针对目前政策不完善,对第三方治理缺乏有效支持的问题,《实施意见》提出要加强政策支持和引导,鼓励绿色金融创新,探索引入第三方支付机制,依法依规在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险。以大气、水、土壤污染防治领域为重点,积极开展第三方治理试点示范。有针对性地建立第三方治理试点项目储备库,编制发布第三方治理典型案例目录,帮助和引导排污企业开展第三方治理工作,并及时推广成熟经验及做法。

环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见

各省、自治区、直辖市环境保护厅(局),计划单列市环境保护局,新疆生产建设兵团环境保护局:

为加快推进和规范环境污染第三方治理(以下简称第三方治理),根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)要求,现提出以下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。贯彻落实党的十八大、十八届二中、三中、四中、五中和六中全会精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,积极推进生态文明建设,大力实施大气、水、土壤污染防治行动计划,以改善环境质量为核心,加快实施一批生态环境保护重大工程。以环境污染治理“市场化、专业化、产业化”为导向,推动建立排污者付费、第三方治理与排污许可证制度有机结合的污染治理新机制,引导社会资本积极参与,不断提升治理效率和专业化水平。

(二)基本原则。

坚持排污者担负污染治理主体责任。排污者担负污染治理主体责任,并根据污染物种类、数量和浓度,承担污染治理费用。第三方治理单位按照有关法律法规和标准以及排污单位的委托要求,承担合同约定的污染治理责任。排污者与第三方治理单位通过合同约定,建立相互督促、共同负责的市场运行机制。

坚持监管执法和信息公开相结合。全面落实环境保护法律法规,严格执行污染物排放标准,强化监管和环保执法,着力规范市场秩序,营造良好的第三方治理市场环境,全面推进第三方治理信息公开,积极引导新闻媒体、公众和民间机构参与环境污染治理监督。

坚持政策引导与先行先试。在坚持市场化运作的基础上,有针对性地制定和完善绿色金融、项目储备库、第三方治理典型案例目录等政策措施,对第三方治理进行引导和支持,并开展试点示范,及时推广成熟经验及做法。

二、明确第三方治理责任

(三)责任界定。排污单位承担污染治理的主体责任,可依法委托第三方开展治理服务,依据与第三方治理单位签订的环境服务合同履行相应责任和义务。第三方治理单位应按有关法律法规和标准及合同要求,承担相应的法律责任和合同约定的责任。第三方治理单位在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,还应当与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。在环境污染治理公共设施和工业园区污染治理领域,政府作为第三方治理委托方时,因排污单位违反相关法律或合同规定导致环境污染,政府可依据相关法律或合同规定向排污单位追责。

(四)第三方治理合同的签订和执行。政府或排污单位与第三方治理单位应依据相关法律法规,参考国家发展和改革委员会、环境保护部等部委联合印发的《环境污染第三方治理合同(示范文本)》签订环境服务合同,明确委托事项、治理边界、责任义务、相互监督制约措施及双方履行责任所需条件,并设立违约责任追究、仲裁调解及赔偿补偿机制。政府或排污单位可委托各方共同认可的环境检测机构对治理效果进行评估,作为合同约定的治理费用的支付依据。

三、规范企业排放技术和管理要求

(五)完善细化排放要求和技术规范。根据排污许可管理制度,环保部门可督促排污单位按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口,进行污染源排放口规范化整治或建设工作,妥善保存原始记录,建立准确完整的环境管理台账记录。以排污单位依法自行建立台账记录和环保部门建立日常现场监督检查记录相结合的方式,完善监督管理建档机制。

(六)规范污染治理设施运行。排污单位与第三方治理单位应确保环保设施的正常运行,不得无故停运。因改造、更新、维护、维修环保设施或其他特殊情况需暂停环保设施运行的,第三方治理单位应按照合同约定向排污单位报告。第三方治理单位应按照合同约定建立台账记录,记录环保设施运行和维护情况、在线监测数据等能够反映环保设施运行情况的必要材料。

四、加强环境监管和信息公开

(七)进一步加大环境监管执法力度。全面落实环境保护法律法规,加大执法力度。贯彻落实大气、水、土壤污染防治行动计划,开展重点行业环保专项执法检查,严格按照“双随机,一公开”要求开展环保日常监管,引导排污企业委托第三方治理,自觉履行治理污染的责任和义务。严格依照有关规定执行相关排放标准和特别排放限值,对超过污染物排放标准或超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的,依法责令其采取限制生产、停产整治等措施;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。将污染治理设备设施和监测设备设施连续稳定运行等情况纳入环境监管重点,着力查处污染治理设备设施或监测设备设施建而不用、时开时停等违法行为。对偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法处置危险废物、不正常使用防治污染设施、伪造或篡改环境监测数据等恶意违法行为,依法严厉处罚;对负有连带责任的环境服务第三方治理单位,应依法追责。对重大典型案件要加大媒体曝光力度。

(八)鼓励第三方治理信息公开。环境保护部及省级环境保护部门加快推进第三方治理信息公开,构建第三方治理信息平台。鼓励第三方治理单位在平台公开本单位基本情况、第三方治理项目内容、项目验收情况等内容。各级环境保护部门应及时公开随机抽查情况和处理结果。完善有奖举报制度和投诉受理机制。省级环境保护部门可委托专业机构对第三方治理单位的污染治理效果进行评估,依法依规公布治理效果不达标、技术服务能力弱、运营管理水平低、综合信用差的第三方治理单位名单。研究将第三方治理单位违法违规信息纳入相关信用信息共享平台。

五、创新第三方治理机制和实施方式

(九)探索实施限期第三方治理。在京津冀、长三角及珠三角等重点区域试点实施限期第三方治理,对因污染物超过排放标准或总量控制要求,被环境保护主管部门责令限制生产、停产整治且拒不自行治理污染的排污单位,环境保护部门在依法处罚的同时,可督促其实施限期第三方治理。

(十)培育企业污染治理新模式。积极推行资源化处置方式,探索效益共享型环境绩效合同服务模式。鼓励第三方治理单位提供包括环境污染问题诊断、污染治理方案编制、污染物排放监测、环境污染治理设施建设、运营及维护等活动在内的环境综合服务。鼓励研发和推广环境污染治理新技术新工艺,降低第三方治理成本。以工业园区等工业集聚区为突破口,鼓励引入第三方治理单位,对区内企业污水、固体废弃物等进行一体化集中治理。以《“十三五”生态环境保护规划》确定的造纸、建材等十五个高污染行业为切入点,鼓励引入第三方治理单位开展专业化污染治理,以多种形式实践第三方治理模式。

(十一)支持第三方治理单位参与排污权交易。建立健全排污权有偿使用制度,积极完善排污权交易试点,通过市场调节不同经济主体利益,为第三方治理单位创造利润空间。第三方治理取得的污染物减排量,计入排污单位的排污权账户,由排污单位作为排污权的交易和收益主体。支持第三方治理单位通过合同约定,合理分享排污单位排污权交易收益。

六、加强政策支持和引导

(十二)鼓励绿色金融创新。鼓励地方设立绿色发展基金,积极引入社会资本,为第三方治理项目提供融资支持。探索引入第三方支付机制,依环境绩效付费,保障排污单位和第三方治理单位权益。依法依规在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。鼓励保险机构发挥在环境风险防范方面的积极作用,对企业开展“环保体检”,为加强环境风险监督提供支持。

(十三)积极开展试点示范。结合环境服务业试点,积极探索第三方治理模式,以大气、水、土壤污染防治领域为重点,选择有条件的地区和行业组织实施第三方治理试点示范。积极从国民经济和社会发展规划,大气、水、土壤污染防治行动计划等既定规划计划中遴选潜在项目,建立环境污染第三方治理试点项目储备库,纳入相关污染防治专项资金支持。对拟申请纳入第三方治理试点项目储备库的项目,由申请单位或由申请单位委托专业机构编制实施方案。

(十四)编制发布第三方治理典型案例目录。国家和省级环境保护主管部门征集和遴选第三方治理典型案例,编制发布第三方治理典型案例目录,帮助和引导排污企业开展第三方治理工作。

七、加强组织实施

(十五)强化组织协调。各级环境保护部门要充分认识推行环境污染第三方治理的重大意义,加强组织领导,健全工作机制,强化部门协同、信息共享和上下联动,共同推进环境污染第三方治理工作。各地要建立推行第三方治理工作组织协调机制,研究制定具体实施方案,细化政策措施,营造有利于第三方治理模式推行的市场和政策环境,充分调动各类主体的积极性。

(十六)总结推广经验。各级环境保护部门应密切跟踪第三方治理制度和模式建立及推广情况,及时协调、解决存在的困难和问题,定期总结第三方治理的成功经验,注重培育在第三方治理领域有实用化、专业化治理技术和成功经验的优秀环保企业,及时推广成熟经验和做法,全面建立排污者付费、第三方治理与排污许可证制度有机结合的治污新机制,努力改善环境质量。

环境保护部

2017年8月9日

《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》解读

为加快推进和规范环境污染第三方治理(以下简称第三方治理),根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》要求,环境保护部近日印发《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》(以下简称《意见》),对推行第三方治理工作提出专业化意见,指导全国各地开展相关工作。环境保护对外合作中心相关专家就《意见》的相关内容接受了记者专访。

问:《意见》出台的背景与意义?

答:环境污染治理是一项专业性、技术性很强的工作,在这种情况下,环境污染第三方治理(简称第三方治理)模式应运而生,发展迅速。党的十八届三中全会明确提出要推行环境污染第三方治理。国务院于2014年出台了《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号,简称国办69号文),对第三方治理的推行工作提出了总体指导意见和要求。为进一步推行第三方治理模式,并对第三方治理推行工作提出专业化意见,指导全国各地开展相关工作,环境保护部于2017年8月出台了《环境保护部关于推进环境污染第三方治理的实施意见》(简称《意见》)。

问:我国在推进环境污染第三方治理方面开展了哪些积极探索和实践?

答:当前,我国环境污染第三方治理处在初期快速发展阶段,并以其较高的污染治理效率和较低的污染治理成本,为满足各地污染治理需求带来了新的解决方案。在相关政策带动下,全国各地在脱硫脱硝、废水治理、工业固废处理垃圾处理、环境修复等领域出现了一批第三方治理典型案例。多数地区聚焦水务、固废处理等城市环境公用设施、工业企业、工业园区和环境修复领域。水务和垃圾焚烧等公用设施领域较早采用第三方治理的模式,多采用BOT等模式。随着PPP模式的兴起,环境修复领域第三方治理以及环境绩效付费模式越来越受到青睐。在工业领域,电厂除尘脱硫脱硝、工业园区污水处理、大气监测、固废处理以及单个企业第三方治理也发展较快。目前,农村污水处理领域第三方治理的模式也在进行积极探索和实践。

目前第三方治理实践创新表现在以下的几个方面:一是在政策层面,围绕国家生态文明建设,各项环境标准不断完善和提高,各类环保政策陆续出台;二是在技术层面,国内外各项实用型环保技术不断涌现,装备水平整体呈现高端化、智能化、系统化、模块化、高效化、低耗能化,互联网+和大数据技术更是为环保带来了革新;三是在服务层面,由过去单一的盈利模式转变成政府购买服务、利益置换,技术换市场等多元化创新模式。另外通过环保供给侧改革,带动了环保规划、环境评估、信息中介、调查运营,咨询服务、环境修复、宣传推广、环境监测,甚至环境危机公关、环境租赁等全方面的第三方服务,大大扩张了环境服务领域,延伸了产业链条;四是在管理层面,通过第三方治理明确政府责任、排污企业的主体责任,及环境服务单位的履约责任。政府部门可建立环保责任追究,环境污染损害赔偿制度,通过约谈、环境督察等、环境诉讼、环境警察甚至环境法庭等多元化的方法,提高环境执法力度;在投融资层面,一方面在政府加大绿色金融投入力度的同时,民间资本通过PPP的模式参与政府公共设施建设,建立了多样化的环保投资渠道;六是在社会协作层面,全民环境意识大幅提升,公众参与环境保护规模空前,充分发挥了社会监督作用。政府部门间的协作明显加强,环保、农业、水利、城管,国土、公安等部门开展联动,环境执法能力显著提升。

问:《意见》重点要解决哪些方面的问题?

答:从行业态势看,当前,第三方治理企业热情较高,但由于一些地区政策法规滞后,体制机制不完善,排污企业反应冷热不一,选择第三方治理过程中还存在一定问题。

一是责任不明晰。根据新《环保法》,排污单位应对污染环境造成的损害承担责任,第三方治理单位应承担连带责任。但在实践中如何具体界定责任,相关法律法规缺乏进一步的具体规定。排污单位和第三方治理单位责任界定不清,易导致忽视责任义务、出现问题推诿扯皮甚至相互勾结的现象。

二是一些地方政府职能定位不清。一些地方政府部门,观念转变和职能转变较慢,找不准在推进第三方治理中的职能定位,既当裁判员又当运动员,注重经济利益不注重环境公共服务,不能充分履行制定规则、监督规则执行、提供服务的职能。

三是第三方服务市场环境存在一定缺失。实现环境第三方治理需要具有契约精神、市场经济的环境以及法治意识。目前实践中,政府和企业在履行合同中不履约、毁约现象屡见不鲜,在项目招标中暗箱操作、低价中标,民资企业参与难度大,服务质量差等问题较为突出。

四是行业不规范。国家持续推进简政放权,取消了第三方治理的准入门槛,而第三方治理企业目前技术服务水平参差不齐,市场契约精神缺乏,易导致恶意竞争、弄虚作假、违约失信和违法牟利等行为,影响到环境治理成效。

五是行业信息缺失。目前缺乏对第三方治理行业的引导及信息的整合应用和公开,导致排污单位在选择第三方进行污染治理时,难以获取完整、准确的第三方治理企业信息。

六是未建立完善合理的价格机制和制度规则。目前没有建立完善的反映成本效益的合理收费机制,而政府购买服务过程中,注重形式,忽视建立盈利机制、价格形成机制、收费保障机制、调价机制、按质论价等机制,依赖财政补贴等传统手段,忽视市场手段。另外,对于环境服务环境的细化、效果评估、责任界定等规则仍较为缺乏,制度和规则的缺失一定程度上制约了第三方治理模式的实施。

问:您认为《意见》有哪些亮点?

答:此次《意见》有很多创新和突破,可主要概括为以下几个方面:

一是明确了排污单位污染治理主体责任和第三方治理责任。《意见》提出,排污者承担污染治理主体责任,可依法委托第三方开展污染治理,依据与第三方治理单位签订的环境服务合同履行相应责任和义务。第三方治理单位按有关法律法规和标准以及合同要求,承担相应的法律责任和合同约定的责任。如第三方治理单位在有关环境服务活动中弄虚作假,对造成的环境污染和生态破坏负有责任,除依照有关法律法规予以处罚外,还应与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。另外,《意见》特别提出,在环境污染治理公共设施和工业园区污染治理领域,政府作为第三方治理委托方时,因排污单位违反相关法律或合同规定导致环境污染,政府可依据相关法律或合同规定向排污单位追责。

第二,注重加强政策支持和引导。环境污染第三方治理要坚持政策激励和制约机制并重,加强配套政策的支持和引导。对此,《意见》提出,首先,应鼓励绿色金融创新,一是鼓励地方设立绿色发展基金,积极引入社会资本,为第三方治理项目提供融资支持。二是探索引入第三方支付机制,依环境绩效付费,保障排污单位和第三方治理单位权益。三是依法依规在环境高风险领域探索建立环境污染强制责任保险制度。鼓励保险机构发挥在环境风险防范方面的积极作用,对企业开展“环保体检”,为加强环境风险监督提供支持。其次,以大气、水、土壤污染防治领域为重点,积极开展试点示范,有针对性的遴选潜在项目,建立环境污染第三方治理试点项目储备库,纳入相关污染防治专项资金支持范围。整合第三方治理案例信息,征集和遴选第三方治理领域典型案例,编制发布第三方治理典型案例目录,帮助和引导排污企业开展第三方治理工作。

第三,进行管理制度和模式创新。发挥政府和企业的双重作用,建立与实际情况和需要紧密结合的制度,避免生搬硬套,明确政府和市场、企业各自的定位和职责。按照最低管理成本原则界定各自职责,政府负责制订规则和监管规则的实施,同时也要遵守规则,创造良好市场环境;企业要完善服务,讲诚信,加强新技术在环境管理和服务当中的运用,不断提高服务质量的水平。

第四,创新第三方治理机制和实施方式。目前各地对第三方治理模式有了多种类型的实践,第三方治理已经向综合服务、深层服务和个性化服务发展。《意见》提出在京津冀、长三角及珠三角等重点区域探索实施限期第三方治理。鼓励第三方治理单位提供包括环境污染问题诊断、污染治理方案编制、污染物排放监测、环境污染治理设施建设、运营及维护等活动在内的环境综合服务。以工业园区等工业集聚区为突破口,鼓励引入第三方治理单位,对区内企业污水、固体废弃物等进行一体化集中治理,并支持第三方治理单位参与排污权交易,以多种形式实践第三方治理模式。

 

第五、鼓励第三方治理信息公开。具有公平和严格的法治环境是第三方治理模式顺利实施的必要条件。《意见》提出,全面落实环境保护法律法规,加大执法力度。对偷排偷放、不正常使用防治污染设施、伪造或篡改环境监测数据等恶意违法行为,依法严厉处罚,对负有连带责任的环境服务第三方治理单位,应依法追责。对重大典型案件要加大媒体曝光力度。同时,《意见》提出,加快推进第三方治理信息公开,构建第三方治理信息平台,鼓励第三方治理单位在平台公开相关污染治理信息。各级环保部门应及时公开随机抽查情况和处理结果,完善有奖举报制度和投诉受理机制。依法依规公布治治理效果不达标、运营管理水平低、综合信用差的第三方治理单位名单。研究将第三方治理单位违法违规信息纳入相关信用信息共享平台。





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